Urbanismo y zonas industriales, un binomio complejo

Nadie pone en duda hoy en día el papel tan importante que desempeña la actividad industrial y empresarial para el desarrollo de la economía y la necesidad de apoyarla desde las políticas públicas. Superado un cierto discurso parcial, especulando sobre el fin de la industria (la desindustrialización) y su substitución indiscriminada por actividades terciarias o de servicios, la industria reivindica su espacio en el conjunto de la economía.
Una industria que afronta el reto de su renovación hacia niveles tecnológicos y de innovación mayores como garantía de su propia supervivencia en un mundo globalizado. Los sectores maduros dan paso a experiencias individuales de éxito, donde se pone de manifiesto el poder de la innovación aplicada al desarrollo de nuevos productos en los sectores llamados tradicionales.

Ante esta situación, son muchas la iniciativas que encontramos desde el sector público —tanto a nivel local como supramunicipal— para apoyar con políticas sectoriales la emprendeduría, la innovación y la promoción de nuevas empresas. En este sentido, y desde nuestro trabajo, queremos reivindicar la importancia de acompañar estas políticas sectoriales con políticas de suelo.

La competitividad industrial de un territorio, que tiene mucho que ver con su capacidad para atraer y retener empresas, pese a la diversidad de elementos que intervienen en la elección de la localización de una nueva empresa o su reubicación, viene muy condicionada por la oferta de suelo industrial. Se trata, en definitiva, del soporte físico sobre el que las empresas desarrollan su actividad y donde buscan, cada vez más, garantía y calidad de infraestructuras disponibles, un entorno agradable e, incluso, una imagen de marca.

Cataluña cuenta con unas 32.000 hectáreas de suelo industrial repartidas en los 1.750 polígonos industriales (1) (de una media de 18 ha). Aproximadamente la mitad de esta superficie, unas 16.700 hectáreas, se encuentra en la Región Metropolitana de Barcelona (RMB) repartida en 725 polígonos y representa, en este ámbito, el 20% de suelo urbanizado.

A grandes rasgos lo que caracteriza el suelo industrial de la RMB, como se recoge en estudios y trabajos previos (2), es la convivencia de dos realidades paralelas: una elevada concentración en pocos municipios y un acentuado minifundismo en muchos otros. Asimismo, el grado de concentración y especialización de los municipios en este tipo de suelo no presenta ninguna correlación con el tamaño del municipio en cuanto a población, sino todo lo contrario, a excepción de los municipios de la vieja industrialización.

En los últimos 10 años hemos visto como parte de este suelo, principalmente aquél en municipios de vieja industrialización y ubicado en trama urbana consolidada, ha sido objeto de actuaciones de renovación y transformación para atraer nueva actividad económica. Actividad más intensiva en techo y empleo, incrementando el valor de este suelo en concordancia con las características de su localización privilegiada. Estas transformaciones han supuesto en todos los casos su adecuación urbanística —que pasa por la revisión de los usos admisibles, el incremento de la edificación, el cambio de tipologías edificatorias y la urbanización de nuevo de dichos espacios— como la modernización y adecuación de sus infraestructuras de servicios.

Estas experiencias han abierto una nueva vía para crear una oferta de nuevos espacios económicos y mantener y adecuar los existentes, con la finalidad de atraer y retener empresas y actividad en un territorio como la RMB, donde el suelo urbanizable está prácticamente agotado. El modelo de crecimiento de la ciudad por la ocupación de suelo rústico da paso en este territorio al reaprovechamiento, la reutilización y, en definitiva, al reciclaje de suelo ya urbanizado.

Ahora bien, si la estrategia de reciclaje de suelos industriales en trama urbana ya ha sido testada y es, de hecho, una realidad en la mayoría de los municipios de la región que contaban con este tipo de suelos; las acciones en polígonos industriales ya consolidados son todavía una asignatura pendiente o, en el mejor de los casos, un hecho incipiente.

Una cuestión que debe resolverse teniendo en cuenta que se trata mayoritariamente de suelos ocupados y activos —y, por tanto, con empresas funcionando— pero con importantes deficiencias que, o bien son de origen o bien son fruto del paso del tiempo y de una cierta dejadez en su mantenimiento.

Corregir la situación creada en polígonos industriales ya existentes en la RMB, no los de nueva creación, sino aquellos con deficiencias urbanísticas e infraestructurales, y abordar su futuro son temas que deberán resolverse a medio plazo (en el marco de los nuevos planes directores que el recientemente aprobado Plan Territorial Parcial de la RMB insta a redactar).

Concentrar para mejorar
Introducir mejoras pasa, dadas las características del territorio industrial metropolitano (también aplicable, claro está, a otros puntos del país) por aglutinar polígonos industriales en piezas de mayor dimensión. Logrando, así, un mínimo de masa crítica que permita la implantación de determinadas soluciones. Y es en este punto donde la Administración local debería reconocer las limitaciones de un planeamiento a escala municipal y reclamar a la administración superior mecanismos desde los cuales participar activamente en un planeamiento y un planteamiento supramunicipal.

La renovación de suelos industriales ya consolidados de la RMB no es tarea tan fácil como reproducir —más o menos adaptado— el ejercicio que se llevó a cabo en el 22@ u otras experiencias similares. “La constatación de importantes especificidades tanto territoriales como sectoriales que intervienen en la definición de las lógicas de localización de los establecimientos industriales en Cataluña que comportan una marcada heterogeneidad, aconsejan huir de políticas uniformes”, como concluye un estudio reciente sobre pautas de localización de los establecimientos industriales en Cataluña realizado por el Cidem.

Si queremos fomentar, atraer o retener proyectos industriales y empresariales competitivos, debemos garantizar entornos adecuados. En lo que respecta al urbanismo, esta adecuación pasa por revisar (si los hay) o definir los estándares de calidad mínima de suelo industrial, tanto el existente como el de nueva creación, de acuerdo con los tiempos y las demandas actuales. De esta manera la excepción de algunos será la norma de todos.

Conocer para actuar
Un estudio del Cidem pone de manifiesto la cantidad de interrogantes que tiene la administración cuando define medidas o acciones en estos espacios industriales y que son, en parte, fruto de la falta de datos y de información detallada, desagregada, extensiva y continuada en un determinado periodo de tiempo sobre la realidad económica, social y territorial sobre la que toma decisiones (3). Una primera cuestión a resolver, a nivel de información y de conocimiento de la realidad de los espacios industriales.

La Administración local debería reconocer las limitaciones de un planeamiento a escala municipal y reclamar un planeamiento y un planteamiento supramunicipal
En este sentido, y hasta hace relativamente poco tiempo, el suelo industrial despertaba escaso interés entre los ubanistas y algo más entre los geógrafos, como pone de manifiesto una producción bibliográfica más bien reducida. Tampoco hay bases de datos que faciliten el conocimiento de esta realidad cambiante: ni de las empresas ni de sus emplazamientos ni, por supuesto, de la relación entre una y otra; las bases de datos de actividad son insuficientes y dispersas (la información no es concurrente), a nivel de emplazamientos nos encontramos con el problema de la falta de registros unificados de suelos industriales, un problema de definición todavía no resuelto relativo a qué consideramos suelo industrial, por no mencionar polígono industrial o todas sus variantes, ninguna información normalizada sobre precios de suelo ni ningún censo de instalaciones pese a la existencia de muchos inventarios parciales.

Ciudad e industria, una relación ¿imposible?
La relación entre la ciudad y la industria (espacios industriales) pasó de la convivencia y el conflicto al divorcio. Son, en muchos casos, dos mundos paralelos. La realidad es que el suelo industrial se ha convertido en el cajón de sastre, donde va a parar todo lo que la gente no está dispuesta a tolerar dentro del compacto urbano. Ejemplos recientes son la localización de discotecas y otros locales nocturnos o las reiteradas propuestas de colocar una mezquita para zanjar una polémica. En definitiva, todo lo que supone un riesgo de incomodidad pasa a localizarse en suelo industrial, lo que demuestra el carácter marginal que tienen estos espacios para la mayoría de las personas.

Sin embargo, cabe destacar también que, para una parte muy importante de estas mismas personas, estos espacios resultan su entorno diario de trabajo. Espacios donde es difícil acceder, sino es con vehículo privado, en la mayoría de los casos; donde el entorno no suele ser muy ‘atractivo’; donde los espacios públicos existentes pierden la mayoría de las veces su razón de ser y donde, acciones tan sencillas como localizar una dirección se puede convertir en un auténtico juego de pistas. Sí, es cierto, ahora tenemos GPS pero hay que tener en cuenta que en algunos polígonos no llega ni el correo.

Construyendo una relación
Una segunda cuestión es la necesidad urgente de introducir cambios en los procesos e instrumentos de trabajo en las políticas urbanas de nuestras ciudades. La promoción económica activa y el planeamiento territorial y urbanístico se ven obligados a entenderse y trabajar conjuntamente para crear las condiciones adecuadas que faciliten la generación de la actividad económica. Puede parecer obvio pero la realidad nos demuestra la necesidad de recordarlo y reclamarlo. Demasiadas veces nos encontramos, todavía, con planes de ordenación urbanística municipales —POUM— que se definen al margen de proyectos económicos, donde prima lo que se denomina ‘terciario’, despreciando a la ligera la fuente de riqueza que supone, tanto en puestos de trabajo como ingresos, la presencia de la actividad industrial, mal llamada a veces tradicional. Es evidente, y hay que reconocerla, la necesidad de apoyar y promover sectores emergentes pero no debemos perder de vista que todo tren lleva una locomotora pero también arrastra vagones, y hay lugar para todo. ¡Sería impensable un tren sólo con locomotoras!
Demasiadas veces nos encontramos, todavía, con planes de ordenación urbanística municipales que se definen al margen de proyectos económicos, donde prima lo que se denomina ‘terciario’
La tercera cuestión que me parece importante plantear es en referencia a la financiación o la viabilidad económica de estas acciones en polígonos industriales consolidados y activos. En un momento de coyuntura económica como el actual es, seguramente, el momento de buscar nuevas fórmulas de colaboración público-privada para llevar a cabo propuestas económicas y proyectos de renovación de tejidos industriales sin, necesariamente, depender de la generación de plusváluas urbanísticas.

Hay que superar algunos prejuicios y posiciones cerradas por parte de todos los agentes implicados: la administración, la empresa y la sociedad civil. El suelo industrial demanda no sólo de una visión estratégica y global del territorio sino también de un cierto grado de complicidad por parte de todos los agentes implicados.

Finalmente, y en paralelo a la cuestión anterior, habrá que definir un nuevo marco de competencias y responsabilidades para la gestión de estos polígonos industriales y de actividad. Es necesario que la administración, cada una desde su marco de competencia y responsabilidad, se implique no sólo en la calidad urbana del suelo industrial sino también de los servicios que llegan a ellos y que son básicos para el funcionamiento normal de las empresas que se ubican. Podemos exigir que las empresas trabajen teniendo en cuenta el entorno y contribuyendo a enriquecer nuestra sociedad, pero no podemos pretender que lo hagan si no les garantizamos condiciones de trabajo óptimas. Las exigencias deben ser mutuas y correspondidas.

No podemos olvidar que depende de todos nosotros reconocer estos espacios como lo que son:

Un patrimonio económico, en definitiva, una infraestructura de promoción económica
Uno de los elementos articuladores del territorio
Y un aparador de primer orden del progreso territorial de cualquier región

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